2.2 Enjeux de la planification environnementale
En 1960, le Sénégal comptait à peine 3 millions d’habitants. Aujourd’hui, la population du pays avoisine 9 millions d’habitants, avec un taux d’accroissement moyen de 2,9%. Cette population est très jeune (près de 50% ont moins de 15 ans) et inégalement répartie dans l’espace (22 % de la population se trouve concentrée dans la région de Dakar). Les actifs représentent 40 % de la population totale.
Le produit intérieur brut du Sénégal considéré comme un pays à revenu intermédiaire était estimé en 1990 à 1.490 milliards de francs CFA. Une part importante de PIB (23 %) provenait du secteur agricole, essentiellement dominé par la culture arachidière depuis plus d’un quart de siècle.
Mais, le secteur agricole qui fournit des revenus à la majorité de la population se trouve confronté à une déstabilisation de sa base de production du fait des bouleversements écologiques (sécheresse, désertification) et des stratégies de développement inappropriées. Cette crise a entraîné une baisse sensible des revenus des paysans qui ont chuté d'environ 40% entre 1970 et 1980, ce qui tend à accentuer les flux d’exode vers les villes.
La part de l'industrie et des mines représentait 18 % du PIB en 1990. L'industrie (notamment les huileries) a été sensiblement affectée par la crise agricole. Le secteur secondaire dans son ensemble a subi les contrecoups de la crise pétrolière intervenue en 1973. La mise en œuvre de la nouvelle politique industrielle n'a pas permis d’améliorer de façon significative la compétitivité des entreprises.
En dépit d'une croissance qui reste relativement faible (1,7 %), le secteur tertiaire connaît depuis le début des années 1980 des frémissements annonciateurs du redressement souhaité.
Globalement, l'économie sénégalaise est caractérisée par des déséquilibres structurels qui ont motivé l’adoption de programmes d'ajustement. Dans le cadre de ces programmes, les subventions à l'agriculture ont été réduites, voire supprimées. Parallèlement, l’Etat a procédé à la privatisation de la plupart des sociétés publiques et parapubliques ainsi qu’à la réduction de ses interventions dans le secteur social.
Ces réformes ont eu pour résultat immédiat un accroissement du chômage, le renchérissement du coût de la vie et l'amplification de la pauvreté. Elles ont favorisé également le développement du secteur informel, où l'on a dénombré en 1992 quelques 400.000 emplois.
La forte poussée démographique, l’analphabétisme et la paupérisation de larges couches sociales induisent une pression accrue sur les ressources naturelles. Cette relation entre croissance démographique, pauvreté et détérioration de l’environnement entretient un cercle vicieux dont les manifestations se révèlent désastreuses à la fois pour l’homme et pour la nature. Dans cette logique, les pauvres apparaissent paradoxalement à la fois comme les agents directs et les victimes premières de la dégradation de l’environnement.
Il apparaît indispensable de rompre les mécanismes qui sous-tendent ce cercle vicieux. Dans une telle perspective, l’élaboration et la mise en oeuvre d'une politique macro-économique cohérente devrait prendre en compte la nécessité d'une gestion durable des ressources naturelles et de l'environnement.
2.2.1 Politique macro-économique et gestion des ressources naturelles et de l'environnement
Le IX ème Plan d'Orientation Economique et Sociale (1996 - 2001) résume les principaux problèmes que pose la gestion des ressources naturelles et de l'environnement :
- dégradation du cadre de vie ;
- risque d'épuisement des stocks halieutiques, perte de la couche de terres arables et destruction des ressources forestières ;
- prolifération des rejets et des déchets de toute nature (industriels, domestiques, agricoles et biomédicaux) ;
- pollution de l'air et de l'eau.
Des mesures d'ordre institutionnel et des orientations stratégiques générales ont été définies pour faire face à cette situation. Selon les projections du IX ème plan, l'économie devrait renouer avec la croissance au cours des six prochaines années. Le taux de croissance passerait de 4,5 % en 1996 à 6,3 % en 2001.
Cette reprise économique devrait permettre de lutter plus efficacement contre la pauvreté et les inégalités sociales qui ont se sont accrues durant la période de l'ajustement structurel. Des effets bénéfiques de cette reprise sont attendus sur la base d’une mise en valeur rationnelle des ressources.
L'objectif de croissance assigné aux différents secteurs dans le IX ème plan devrait conduire à une augmentation du taux d'investissement de 17,2 % à 23,1 % du PIB durant la période 1996 - 2001, le revenu réel par tête passant de 1,7 % à 3,7 %.
La réalisation de ces objectifs devrait dépendre pour une large part de la contribution des secteurs secondaire et tertiaire. Le secteur primaire en pleine restructuration pourrait connaître une croissance appréciable, mais il ne serait plus la locomotive du développement national.
2.2.3 Modifications du contexte socio-économique
Les perspectives de changement sont importantes. Il faut rappeler qu’en dépit des efforts d'industrialisation poursuivis depuis l'Indépendance (1960), l'économie sénégalaise est restée, pour l'essentiel, tributaire du secteur agricole. Le secteur rural contribue dans une large mesure à la formation du PIB (environ 23 %) dont les parts significatives proviennent de l'agriculture et de l'élevage qui fournissent plus des 4/5 ème du produit du secteur.
Malgré l'importance des autres secteurs productifs, la vocation économique du pays reste principalement agricole. Le milieu rural a connu au cours des décennies écoulées des pressions combinées résultant d'une succession d'années de sécheresse, une forte poussée démographique et la baisse drastique des revenus ruraux, à l'image de la part de l'agriculture dans le PIB. Ce fait résulte également d'une instabilité marquée des prix au producteur liée à une faible productivité et à la forte détérioration des termes de l'échange des matières premières agricoles.
Il est à noter que l’exploitation du milieu naturel s'est intensifiée à un moment où celui-ci s'est trouvé particulièrement appauvri. Il en est résulté une pression constante sur les ressources naturelles, entraînant des dégradations dont certaines pourraient se révéler irréversibles eu égard à leur ampleur. Or, le fondement de la production agricole réside avant tout dans la valeur des ressources, notamment la terre et l’eau.
En plus de la production agricole stricto sensu, l'élevage, la foresterie, la pêche continentale et l'écotourisme sont tributaires de la qualité des ressources naturelles. Ces ressources sont, à l'heure actuelle, gravement affectées ou menacées par des phénomènes divers (dégradation des sols et de la végétation, régression, voire extinction de la faune, réduction de l'écoulement des eaux de surface, abaissement des nappes, salinisation des eaux et des sols, etc.).
Le paradoxe - qui situe aussi l'enjeu - est qu’en dépit de toutes ces contraintes et de la baisse de son importance par rapport aux autres, le secteur rural occupe une place importante et continuera encore pendant longtemps à influencer l’évolution économique et sociale du pays, au moins pour trois raisons :
- l'importance de la population rurale qui représente en moyenne 61 % de la population totale. Elle avoisine ou dépasse 75 % de la population dans six des dix régions du pays. Il s’y ajoute que les professions liées à l'agriculture et à la transformation des produits agricoles occupent 60 % de la population active nationale et concernent directement ou indirectement 11 % de la population en milieu urbain ;
- la contribution non négligeable du secteur primaire à la production de subsistance et à l'exportation, de même que son influence directe sur les activités de plusieurs sous-secteurs du secondaire et du tertiaire. Il en est ainsi des huileries, des industries textiles, des industries du bois, du sucre, du riz et des conserveries (tomate, poisson) ;
- la productivité des activités de ces secteurs et sous-secteurs a pour principal fondement les ressources naturelles. Pour cette raison, la mise en œuvre de stratégies visant à améliorer la gestion des ressources naturelles apparaît comme une des conditions fondamentales d'un développement humain durable.
La préservation de l'environnement et la gestion planifiée de l'exploitation des ressources naturelles ne relèvent pas seulement d'une approche quantifiée en termes de croissance. Ces exigences comportent également une dimension économique et sociale que traduit le concept de "développement humain durable". Elles renvoient à un exercice de planification et de gestion de l'économie nationale qui doit intégrer la problématique environnementale dans la définition des politiques et stratégies de développement économique et social.
La compréhension de cette dimension de la gestion des ressources naturelles et de l'environnement s'est imposée, aujourd'hui, en même temps que celle de la relation étroite entre environnement et développement. En effet, pendant longtemps a prévalu une perception assez restrictive de la problématique environnementale qui voulait qu'elle soit principalement prise en charge par l'Etat.
En milieu rural comme en milieu urbain (tardivement considéré du reste) les approches sectorielles ont prédominé et la gestion des ressources naturelles était considérée en elle-même comme un terrain d'actions déconnecté de la dimension démographique, de l'aménagement du territoire et des politiques de développement.
L’approche "projet" adoptée revêt un caractère restrictif du point de vue conceptuel. De plus, elle n'a pas bénéficié d'un volume d'investissement à la hauteur des problèmes des sous-secteurs.
Dans l'avant dernier Programme Triennal d'Investissement Public (1993 -1995), 8,84 milliards ont été consacrés par l'Etat, et pour l'ensemble des secteurs, à quelques 53 projets et activités ayant un intérêt direct ou significatif pour la gestion des ressources naturelles et l'environnement. Cela représente à peine 1/5 ème du coût global du programme qui se chiffre à 46 milliards, dont 76 % pour le secteur primaire et 20 % pour le secondaire.
Ces financements se sont opérés dans un contexte économique dominé par les effets des politiques d'ajustement structurel. Les différents programmes mis en oeuvre entre 1982 et 1992 n'ont pu impulser une croissance économique forte susceptible d’entraîner des impacts positifs dans l'exécution des projets de gestion des ressources naturelles et de l’environnement. Comparativement au taux de croissance démographique qui est d’environ 3 %, le PIB n'a augmenté que de 2,2 % entre 1984 et 1988 et de 1,7 % au cours de la période 1989 -1992.
Cette situation a provoqué un déséquilibre important au niveau des finances publiques. Ce qui a conduit, en août 1993, à l'adoption d'un plan d'urgence qui sera suivi par un changement de parité monétaire en janvier 1994.
La situation actuelle est caractérisée par la poursuite du désengagement de l'Etat, la réduction des dépenses publiques, la libéralisation de l'économie et la promotion du secteur privé. Les réformes structurelles menées dans ce nouveau contexte économique ont contribué à créer les conditions de la relance de la croissance. Le PIB a ainsi enregistré une croissance de 2 à 4,8 % à l'échéance du VIII ème Plan. Elle est estimée à plus de 5 % en phase de mise en oeuvre du IX ème Plan.
Dans la logique du IX ème plan en cours d’exécution, l'Etat a opté pour une approche "programme" plus fédérative des actions. Au-delà du Ministère de l'Environnement et de la Protection de la Nature, la gestion des ressources naturelles figure dans les préoccupations de toutes les structures.
Au plan programmatique, les effets négatifs d'une libéralisation caractérisée notamment par un processus de paupérisation des producteurs ruraux et d'épuisement des sols (à cause notamment de la baisse de la consommation d'engrais) ont conduit à l'élaboration et la mise en oeuvre du programme d'ajustement du secteur agricole (PASA) soutenu par un programme d'investissement du secteur agricole (PISA). La préservation des ressources naturelles a été prise en compte de façon significative dans ces plans d'actions qui préconisent des mesures de régénération des sols ainsi que l'élaboration et la mise en oeuvre d'un Plan d'Action Foncier pour une gestion durable des ressources naturelles.
Aux plans stratégique et opérationnel, l’élaboration du PNAE va permettre de doter le Sénégal d’un cadre de référence et de cohérence pour toutes les actions qui seront entreprises. Toutefois, les mécanismes d'articulation de ses substrats directifs avec les divers exercices de planification sont encore à parfaire et les dispositifs institutionnels aptes à promouvoir une synergie d'ensemble restent encore à être crées ou adaptés.