2.2 Cadre institutionnel de gestion des ressources naturelles et de l'environnement
Dans le domaine de l’environnement, la pays a connu une situation d’instabilité institutionnelle au cours des décennies écoulées : création en 1968 d’une commission consultative pour la protection de la nature, puis mise en place d’une commission nationale de l'environnement en 1971 et d’un conseil national de l'urbanisme et de l'environnement en 1975.
La création d'un Ministère chargé de l'environnement qui comprend en son sein trois directions techniques (Environnement, Eaux et Forêts et Parcs Nationaux) devrait permettre de mieux maîtriser la dispersion des structures et des compétences environnementales.
La mise en place du CONSERE placé sous l’égide de la Primature répond au souci de doter le pays de mécanismes de coordination plus efficace des activités environnementales en vue de renforcer la cohérence des politiques et programmes mis en œuvre.
Ce choix tient compte du fait que les différents départements ministériels ont pour attribution de gérer, chacun en ce qui le concerne, une partie bien définie des ressources naturelles et de l'environnement. De sorte que l'existence de nombreuses législations sectorielles et la multiplicité des structures de gestion des ressources naturelles pourrait susciter des problèmes d'harmonisation des actions.
On constate que les cloisonnements sectoriels encore rigides ne favorisent pas la synergie nécessaire pour impulser les différentes actions avec la cohérence souhaitée. Or, les domaines d'intervention des différents comités, commissions et projets sont interdépendants.
Le champ d'intervention des différents plans, projets et programmes couvre pratiquement toute la base des ressources naturelles. Il faut ajouter que ces plans et programmes sont relativement satisfaisants tant du point de vue de leurs justifications que de leurs orientations et principes d'intervention. En effet, on relève dans l'ensemble une mise en adéquation assez satisfaisante de leurs méthodes d'actions avec la nature des contraintes à résoudre et des potentialités à mettre en valeur dans une logique rationnelle d'opérationnalité.
Cependant il s'agit, dans la plupart des cas, de lignes directrices qui ne permettent pas de cerner avec précision les indices de performance et de procéder à la traduction des objectifs globaux en résultats planifiés.
Or, la maîtrise des effets positifs ou négatifs des méthodes d'action mises en oeuvre devrait être éclairée par des évaluations d'impact, des analyses interrelationnelles quant aux conséquences perceptibles ou diffuses (positives ou limitatives) induites par la réalisation d’un programme sur les champs d'application des autres sous-secteurs ayant des composantes similaires.
Il s'agit aujourd'hui, notamment avec le PNAE, d'orienter de manière ordonnée et efficace la planification et d'assurer une cohérence plus grande entre les politiques sectorielles liées directement ou indirectement à l'environnement et à la gestion des ressources naturelles à travers un cadre de concertation, d'impulsion et de suivi/évaluation des politiques sectorielles.
Les facteurs de dysfonctionnement et les éléments explicatifs des incohérences notées dans la mise en oeuvre des actions multisectorielles entreprises dans le domaine de la gestion des ressources naturelles et de l'environnement ont été clairement identifiés. Parmi les contraintes, figurent notamment :
- la prédominance des différents intérêts particuliers par rapport à une perception globale de la politique environnementale nationale ;
- l'inadéquation entre les politiques sectorielles et parfois leur inadaptation à un contexte global de gestion des ressources naturelles et de l'environnement ;
- la faible opérationnalité des structures faute d'une politique appropriée de suivi/contrôle des textes ;
- l'absence d'instruments de pilotage efficients pour les entités territoriales de base (dossiers fonciers, plans d'occupation et d'affectation des sols, plans locaux de développement, etc.) ;
- l'absence d'un tableau de bord synthétique des normes environnementales précisant les indices de performance selon l'orientation des plans, projets, programmes et préfigurant les lignes directrices d'un dispositif de contrôle et de suivi ;
- l'absence de coordination entre les structures de pilotage, la multiplicité des programmes conçus parfois dans une dynamique de dédoublement inutile plutôt que dans la logique d'une complémentarité.
Par ailleurs, les études réalisées dans le cadre de l’élaboration du PNAE révèlent, entre autres carences, que les plans sectoriels se caractérisent par l'absence ou la faiblesse des outils d'analyse économique en matière environnementale (mesure du coût effectif d'utilisation des ressources et du coût économique de dégradation de la base des ressources).
Il s'avère nécessaire de forger de tels outils et d'établir des procédures d'évaluation environnementale indispensables pour sélectionner les domaines d'actions et les investissements prioritaires à réaliser en fonction des impacts attendus sur l'environnement et d'assurer le suivi continu des divers programmes sectoriels.
2.2.1 De la nécessité d'un organe central de coordination et de suivi/évaluation
Au regard de toutes ces exigences, il paraît indispensable de disposer au niveau national d’un organe institutionnel opérationnel pour la mise en oeuvre cohérente de la stratégie de développement durable basée sur l'intégration de la dimension environnementale dans la planification et la gestion de l'économie nationale.
Une structure pérenne chargée des ressources naturelles et de l'environnement, comme organe focal de coordination est, en effet, nécessaire pour favoriser la mise en synergie des différentes actions et définir des indicateurs de suivi des problèmes environnementaux qui permettent de mesurer les avancées enregistrées dans ce domaine et d'apporter, à chaque fois que de besoin, les correctifs nécessaires.
Cet organe pourrait épouser les contours d'un Observatoire de l'Environnement avec comme missions essentielles :
- l'analyse des programmes et des stratégies d'actions des divers plans et projets dans le domaine de l'environnement pour en apprécier l'adéquation avec les orientations des politiques macro-économiques et les dispositions du PNAE ;
- la centralisation et le traitement des données en provenance des divers partenaires en vue de la constitution d'une banque d'indicateurs environnementaux indispensables pour la préparation des rapports sur l’état de l’environnement ;
- le suivi/évaluation de l'exécution des différents plans, projets et programmes en vue de suggérer, s'il y a lieu, les réajustements nécessaires pour une meilleure interaction entre les impacts observés sur l'environnement et les objectifs visés par les politiques d'aménagement et de mise en valeur des ressources naturelles ;
- le suivi/évaluation de la mise en oeuvre des conventions signées par le Sénégal en matière de gestion des ressources naturelles et de l’environnement ;
- l'appui à la formulation de requêtes de financements à la lumière des indicateurs de performance des objectifs attendus.
Le paysage institutionnel du pays en matière de promotion et de consolidation des politiques environnementales offre déjà l'avantage, avec l'existence du CONSERE, d'un dispositif de décision et de suivi qui favorise la prise en compte de la dimension environnementale dans les programmes de développement économique et social.
Le CONSERE qui est également en charge du secrétariat de la Commission Nationale pour le Développement Durable semble être le cadre opportun pour servir de réceptacle à l'Observatoire. Dans cette perspective, l'organigramme de l'Observatoire pourrait se composer comme suit :
- une cellule de coordination comprenant une équipe pluridisciplinaire dont les membres, selon leurs profils, pourraient être en charge d'unités spécialisées en rapport avec les missions exposées plus haut ;
- un comité scientifique de pilotage intégrant en son sein des services techniques, des institutions de recherche et de formation, des représentants du secteur privé, des ONG, des collectivités décentralisées, etc. Ce comité aura pour attributions essentielles, l'élaboration du programme de travail et la validation des résultats de la cellule de coordination ;
- un comité national de concertation composé de toutes les structures et institutions intervenant dans le domaine de la gestion des ressources naturelles et de l'environnement.
La mise en place d'un Observatoire de l'Environnement devrait être soutenue par un renforcement des capacités d’intervention du CONSERE.
Les mesures proposées devraient viser à faire du Secrétariat Permanent du CONSERE un centre focal de l'analyse et du suivi/évaluation des stratégies et programmes et de gestion des ressources naturelles et de l'environnement. Toutefois, une entière autonomie d'initiative serait dévolue aux différents plans, projets et programmes sectoriels dans la formulation de leurs stratégies d'intervention.
Dans la perspective de la mise en œuvre du PNAE, les capacités opérationnelles du Secrétariat Permanent du CONSERE devraient être renforcées. Les innovations y afférentes pourraient se traduire par l'organisation de services ou d'unités en vue de couvrir, conformément aux orientations du PNAE, les nouvelles responsabilités induites par ce plan.
La mise en oeuvre du PNAE va créer de nouvelles perspectives d'actions. Il convient de s'atteler présentement à la maturation des conditions qui favorisent leur expression opérationnelle dans une synergie féconde. C'est dans cette perspective que les orientations stratégiques et les lignes directrices qu'elles induisent pourront rendre efficients les procédures et mécanismes de mise en adéquation des politiques sectorielles d'une part, et d'autre part leur articulation aux exercices nationaux de planification avec le PNAE comme vecteur focal.
Mais, ces tâches nouvelles de même que la prise en charge des actions et orientations qui ressortent des attributions de la Commission Nationale pour le Développement Durable suggèrent de réconcilier davantage le CONSERE avec son mandat et ses missions conformément aux dispositions du décret 93-885 relatif à sa création.